中国水利报:最严格水资源管理需要什么样的制度体系?

2023-11-13 01:08 工业建筑

中国水利报:最严格水资源管理需要什么样的制度体系?

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  2012年1月,《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》出台;2013年1月,国务院办公厅印发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》;2014年2月,水利部等十部门联合印发了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》……这些文件的陆续出台,都对落实最严格水资源管理制度,解决我国复杂的水资源、水环境问题,实现经济社会可持续发展,具有深远意义和重要影响。

  近日,针对“适应最严格水资源管理制度的行政管理体制”这一主题,水科学QQ论坛(群号108544773)展开热烈讨论。本报记者将讨论中的精彩观点进行编辑摘登,以期对读者有所启发。

  窦明:陈家琦教授认为,水资源管理是指针对水资源开发、利用和保护的组织、协调、监督和调度等方面开展相关工作,包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,组织开发利用水资源和防治水害;协调水资源开发利用和治理与经济社会持续健康发展之间的关系,处理各地区、各部门间的用水矛盾;监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害水源的行为;制定水资源的合理分配方案,处理好防洪和兴利的调度原则,提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案;对来水量变化及水体质量情况进行监测与管理等。

  金菊良:水资源管理是社会组织为实现水资源开发利用的预期目标,以人为主体进行的协调活动。它最重要的包含制定、执行、检查和改进等4个方面。

  靳润芳:水资源管理是水行政主任部门运用法律、行政、经济、技术等手段,对水资源的分配、开发、利用、调度和保护来管理,以求可持续地满足经济社会持续健康发展和改善环境对水需求的各种活动的总称。

  沈百鑫:水资源管理的目的,是调整人类在用水过程中各种利益,包括时间的(规划),空间的(区域、流域),行业的(农业、工业)的利益,实现各种利益的平衡。

  程亮:水资源管理制度是指,在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的活动中,应该遵守的、按一定程序办事的规程和行为准则,由水法、水资源管理政策和水资源行政管理制度等组成。当前,我国的水资源管理基本上已从对水利工程的建设运营管理,走向了水资源供需管理。

  窦明:是的。制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上,反映该社会的价值判断和价值取向,由行为主体(国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间,以及社会关系的、具有正式形式和强制性的规范体系。制度按照性质和范围,可分为根本制度、基本制度与具体规章制度3个基本层次。体制,通常指体制制度,是制度形之于外的具体表现和实施形式,是管理经济、政治、文化等社会生活每个方面事务的规范体系。制度决定体制的内容并由体制反映出来,体制的形成和发展受制度的制约。一种制度能够最终靠不同的体制反映出来。机制,通常指制度机制,从属于制度。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定功能。制度机制的运行规则都是人为设定的,具有着强烈的社会性。从广义上讲,制度、体制和机制都属于制度范畴,既相互区别,又密不可分。制度制约体制与机制,体制与机制又对制度的巩固与发展起到积极的促进作用。

  沈百鑫:在水资源管理体制上,一要考虑纵向和内部的问题,即水利部门从上到下及同一级之间功能部门设立的问题;二要考虑横向问题,即与其他部门,如国土、环保等部门之间的关系。

  窦明:落实最严格水资源管理制度,必须构建服务于“最严格管理”的有效机制,如监测机制、检查机制、奖励惩罚机制等。此外,还应该形成一种自上而下的考核机制,首先要有完善的监测评估机制和专门负责的单位;其次要有完善的、制度化的、常态化的考核机制,保证考核长期持续进行;最后要有严格的奖励惩罚机制,惩前毖后,警示他人。

  郭瑞丽:机制落实需要较强的执行力及对后续相关工作的跟踪。现在水资源管理的基本制度有了,但机制尚不完善。

  韩宇平:我国的水资源管理制度已经比较健全,取水—用水—排水等环节都有相应的管理制度,如取水许可制度、水资源论证制度、用水定额管理制度、节约用水制度、水质量管理制度、排水许可制度、水环境质量管理制度等。对于管理体制改革,一要实行真正的流域管理委员会,委员由各省代表组成,是流域的最高协调机构;二要建立真正有公信力的第三方机构。最严格水资源管理制度的实行是一个系统工程,需要政府系统规划和管理,引导或强制企业(单位)等高效用水、达标排放。

  窦明:这种思路和国外一些流域的开发管理模式类似,即流域委员会相当于流域层面的省政府角色,负责水资源开发和管理等工作。美国的田纳西流域管理局就类似这种性质。

  张礼兵:不能就水论水,水资源管理必须纳入社会管理、经管、行政管理,统一在这样一个大系统里来研究,才有实际意义和可操作性。

  吴成国:目前,关于水权的定义很多。第一种观点认为,水权是产权理论渗透到水资源领域的产物,是指在水资源稀缺条件下,人们所拥有的有关水资源权利的总和,其最终可归结为水资源的所有权、经营权和使用权。第二种观点认为,水权指国家、法人、个人或外商对于不同经济类属的水所取得的所有权、分配权、经营权、使用权,以及由于取得水权而拥有的利益和应承担减少或免除相应类属衍生而出的水负效应的义务。第三种观点认为,只有在有了使用权的前提下才能谈经营权,水权就是水资源的所有权和使用权。第四种观点认为,水权为依法对地表水和地下水取得使用或收益的权利。

  窦明:狭义的水权是指水的使用权;广义的水权涉及水量、水质、使用权、排污权、转让权等多个概念。

  韩宇平:水权的主体有两类:一类是政府,一类是法人。例如,浙江东阳和义乌水权交易主体是政府,宁夏水权交易主体是法人与政府。水权交易主体也可以是法人,如取水许可证交易等。

  窦明:水权和最严格水资源管理之间紧密关联。例如,用水总量控制红线的划定涉及水权初始分配,用水效率控制红线则关系水权交易,水功能区限制纳污红线涉及排污权交易。水权分配和交易是行政管理的一个重要手段,交易所带来的环境影响和优化交易方案,则是水资源研究领域一个很好的落脚点。

  沈百鑫:说到水权交易,肯定要先形成市场,要形成市场先要有商品,商品还必须是有限的,所以要有“三条红线”。

  韩宇平:水权交易在很多情况下是双赢或多赢的,一些情况下还具有外部性,所以要对水权市场进行规范和评估。

  郭瑞丽:水权转换缓解了水资源供需矛盾,但是否加大了水环境污染和水污染治理成本呢?

  窦明:在缺水地区进行水权交易更有必要,这样才可以使水资源流向效益更高的行业。至于由谁来支付,一是用水户之间进行交易,二是由国家进行补偿。例如,石羊河流域是西北缺水地区,当地对农业用水户发卡取水,不种地的可以把水权交易给其他农户,这有效提升了水资源利用效率,使种植效益高的用户获得了更多水权。至于增加了水污染治理成本,则是必然的,这又牵扯到另一个问题——排污权交易问题。实际上,水权交易和排污权交易应该同步,里面涉及一些复杂的算法。

  左其亭:水权转换实际上很复杂。有些水不能简单转让。例如,农业节省的水不能简单转给工业。性质改变了,就要研究其可行性。因为在通常情况下,农业用水产生的污染相对少、排水多,而工业可能污染比较集中、排水少,其水循环过程不一样。即使用水总量一样,带来的结果也可能不同。所以,水权转让要看水怎么转,不单单是水量的问题,还有水质问题、生态问题。有些水是可以转让的。例如,建议南水北调工程尽快建立水市场,加速水权交易,促进水资源优化配置。

  张端虎:水资源是稀缺资源,即使在水资源总量丰沛的广东,用水形势也慢慢变得严峻。水权交易与排污权交易的前提是,建立严格的水资源考核、奖惩体系。我认为,水权交易可以借鉴这几年逐步建立起来的碳排放交易制度。

  王化儒:习提出,节水优先和两手发力。市场这只“手”在节水上的作用是巨大的。

  潘红忠:是否可借鉴水资源论证或环评制度,在水权交易完成前,强制做个论证,论证通过后,才准许交易呢?

  窦明:我认为这个是必须要做的。南水北调工程实施之前就做了大量的环境影响评价和研究工作,论证了不同的调水方案后,才最终确定了调水规模。

  杜中:探讨最严格水资源管理中的执法监督要考虑执什么法,谁来执法,执法监督谁等问题。

  窦明:关于最严格水资源管理制度的实行,我国目前还缺少专门性的法规,主要是根据是2011年中央1号文件和2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》,但这两个文件只是政策,而不是法律。所以,最严格水资源管理还需要有一个法律层面的支撑。首先,在水法或资源法的修订过程中,应纳入最严格水资源管理的相关联的内容。其次,应出台一个具有针对性的“最严格水资源管理条例”来促进地方落实。

  王化儒:水法中目前还缺乏与最严格水资源管理相适应的原则性规定,可以制定类似水功能区管理条例这样可操作性强的条例。同时,要加强用途管制制度建设。

  左其亭:水资源管理要在法律、政策、制度等方面更加严格。例如,出现乱引水现象,必须加大处罚力度。

  杜中:我国当前正在进行水资源监控能力建设。水资源监测既要监测自然水(河流水量、跨界水量),也要监测社会水(取水、排水、企业用水),同时对所有监测数据来进行合理分析,形成固定的验算公式。

  王化儒:我认为,实行最严格水资源管理制度的监测最好由第三方来做,实现市场化。政府进行资质管理。

  窦明:实行最严格水资源管理,基础监测能力建设是必备的硬件条件;而制度建设、体制建设则是相应的软件条件。两个方面都必不可少。

  左其亭:法律要一直完善,保障“最严格”;监测需要加强硬件建设,提高监控能力;监督需要更完善和强硬,加强考核;执法需要更有力,支撑“最严格”。

  潘红忠:在水资源紧缺地区,可采取限制开采政策。一方面,根据历史数据,限定一个水资源可利用的总量;另一方面,通过定额管理,优化用水定额。这种倒逼机制,可能更加有助于最严格水资源管理制度的落实。

  作为此次水科学QQ论坛的主持人之一,郑州大学的窦明教授认为,“适应最严格水资源管理制度的行政管理体制”这一话题,实际上更多地与行政管理相关,而与具体的理论方法研究不一样。但科研是为管理工作服务的。曾有人指出,近年来,我国学者在水利科研方面成果丰硕,搞了很深奥的理论研究,但能直接应用到水资源管理方面的却不多,科研与管理实践脱节成了水资源研究领域面临的困境之一。因此,此次论坛探讨的话题,看似围绕行政管理体制,实际上更多地是想从管理需求的角度探讨科研工作如何与管理有机结合。而我们推出此次选题的目的,也是希望有更多的专家和学者去参加了,进行研究,为更好地落实最严格水资源管理制度提供支撑。

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